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Finances publiques : Voici les problèmes du budget de l’Etat camerounais

Le 27 juillet 2017, la Chambre des comptes de la Cour suprême a rendu public son rapport 2015 qui porte sur l’exercice budgétaire 2014.

Dans une analyse rigoureuse des comptes publics, la haute juridiction financière met en lumière des mauvaises pratiques qui témoignent de l’indiscipline budgétaire et de la mal gouvernance. Une lecture du document a permis de ressortir des problèmes qui, pour beaucoup, perdurent. Ils empêchent de déployer tout le potentiel du budget de l’Etat, et de le mettre véritablement au service du développement.

Comptes d’affectation spéciale

95,9 milliards banalisés

Il n’y a plus rien de spécial dans les comptes d’affectation spéciale prévus dans le budget public. Pourtant, selon la loi du 26 décembre 2007 portant régime financier de l’Etat, ces comptes constituent une catégorie à part car, ils portent sur des opérations particulières financées par des recettes spécifiques. Le budget 2014 avait donc prévu 13 comptes d’affectation spéciale affectés, entre autres, au soutien des victimes et calamités naturelles, à la régulation des marchés publics, au soutien à la politique culturelle, au soutien à l’activité touristique ou encore au développement du secteur forestier. A travers ces comptes, 106,7 milliards F.Cfa ont été consommés, soit plus que les 95,9 milliards prévus.

Plusieurs anomalies sont constatées dans la gestion de ces fonds. Quatre comptes sont financés par une subvention de l’Etat, en violation de la loi. En effet, il est prévu des sources de financement particulières pour chaque compte d’affectation spéciale. La question qui découle de cette observation est celle de savoir ce qui a été fait des véritables financements spéciaux destinés par exemple au soutien aux victimes des catastrophes et calamités naturelles, à la modernisation de la recherche dans les universités, au fonds spécial des télécommunications ou encore au développement de l’activité postale.


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Les autres incongruités portent sur l’utilisation des fonds. Des dépenses ont été faites alors qu’elles n’avaient rien à voir avec les rubriques annoncées. Par exemple, le compte dédié au soutien de l’activité culturelle, exécuté à hauteur de 337 millions F.Cfa, a servi pour les frais de représentation et de réception, ainsi que pour l’indemnité de l’ordonnateur. Autre illustration, le compte pour le soutien à l’activité touristique, exécuté à 794 millions, a plutôt été destiné aux dépenses de souveraineté, aux gratifications diverses et aux frais d’élection Miss. Quant au compte de développement du secteur forestier, il a atteint quelque 2,5 milliards F.Cfa qui ont plutôt servi à payer les indemnités de fonction et les frais de colloques et séminaires. D’autres comptes ont partiellement servi au payement des salaires, indemnités, allocations et primes de toute nature. Pourtant, l’article 32 (al.1) de la loi portant Code financier de l’Etat interdit « d’imputer directement à un compte spécial, des dépenses résultant du paiement des traitements, salaires, indemnités et allocations de toute nature. »

Performances des administrations

Programmes budgétivores, résultats discutables

Environ 1 934 milliards F.Cfa ont été débloqués pour les différents programmes conduits dans les différentes administrations qui émargent au budget public. La Chambre des comptes interrogent la pertinence et l’efficacité de ces programmes.

Des limites sont constatées dans la conduite de certains programmes. A titre d’exemple, le ministère de l’Eau et de l’Energie ne maîtrise pas totalement certains de ses programmes, car ceux-ci nécessitent l’intervention de l’administration des Travaux publics ainsi que celle de l’Economie, de la Planification et de l’Aménagement du territoire. Par ailleurs, d’autres programmes présentent des incohérences entre l’objectif et les activités.

Voici une action qui a pour objectif de « permettre aux acteurs de répondre efficacement aux catastrophes ». Son indicateur est intitulé « délai moyen d’activation des secours d’urgence en cas de catastrophes ou de risques majeurs. » Pourtant l’activité est en déphasage, puisqu’elle parle de « l’attribution des aides et secours aux victimes des sinistres. » A la Délégation générale à la Sûreté nationale, un programme a pour objectif « améliorer les performances des différents services ». L’indicateur choisi est inadapté, et porte sur le « nombre de réunion de coordination et de suivi ».

Par ailleurs, plusieurs indicateurs de programmes ne répondent pas aux 5 critères exigés : spécifique à un résultat précis, quantifiable ou observable, motivant-contrôlable-utilisable, réaliste-cohérent enfin mesurable dans le temps. Ces défaillances sont notées dans plusieurs programmes de ministères : Education de base, Recherche scientifique et Innovation, Commerce, Travaux publics, Santé publique ou encore Environnement, Protection de la nature et Développement durable.

Une vue du ministère camerounais des Finances (MINFI) | Photo d’archives

Dans ce contexte, plusieurs programmes présentent des résultats techniques et des résultats financiers décevants, relève la Chambre des comptes. Le taux de réalisation technique est élevé mais le taux de résultat technique est bas. Le taux de réalisation technique est faible contre un taux de consommation des crédits de paiement élevé. Plus grave, le résultat technique n’est pas conforme à celui indiqué sur le papier. Sur les résultats financiers, plusieurs programmes présentent des crédits de paiement consommés qui sont supérieurs à la dotation. D’autres crédits de payements consommés sont plus importants que les autorisations, alors qu’aucune autorisation préalable n’a été donnée en conformité avec l’article 53 de la loi portant régime financier de l’Etat.

Investissement

La sous-consommation du budget

La sous-consommation du Budget d’investissement public (Bip) est un problème généralisé au sein de l’Etat. Certaines administrations se sont particulièrement illustrées en 2014. C’est le cas de la Délégation générale à la Sûreté nationale (25,32%), ainsi que trois ministères : le Tourisme et les Loisirs (41,22%), le Commerce (43,50%) et l’Enseignement supérieur (48,74%).

Le cas de la Dgsn est des plus inquiétants. Avec des dotations finales de 6 milliards F.Cfa, l’administration de la police a engagé 76,66% mais n’a pu liquider que 22,5%. Plusieurs ministères ont fait mieux, mais n’ont pas atteint la barre de 70% de taux d’engagements : Travail et Sécurité sociale, Commerce, Domaine, Cadastre et Affaires foncières, Elevage, Pêches et Industries animales, Agriculture et Développement rural, Environnement, Protection de la nature et Développement durable, Affaires sociales, Tourisme et Loisirs, Enseignement supérieur, enfin Transport. Dans ce registre, même la Cour suprême s’illustre comme un mauvais exemple.

Exécution des dépenses

La Présidence montre le mauvais exemple

En 2014, la présidence de la République a largement dépassé son budget. L’écart a atteint 1,75 milliard F.Cfa. En effet, la loi des finances avait prévu une enveloppe de 52,2 milliards. Mais au terme de l’exercice budgétaire, la Présidence a consommé 53,9 milliards. Dans cette surconsommation budgétaire, le fonctionnement enregistre un dépassement de 1,6 milliard. L’investissement a marqué un surplus de 137 millions. Une fois encore, la présidence de la République apparaît comme une administration essentiellement consommatrice.

La Chambre des comptes rappelle que ces dépassements budgétaires sont irréguliers. L’institution de contrôle ne se satisfait pas des explications données par le ministère des Finances qui met en avant les questions d’urgence et de souveraineté. Il aurait fallu au préalable prendre des décrets d’avance pour indiquer les changements intervenus dans l’exécution du budget.


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Le mauvais exemple vient de la présidence de la République, et d’autres administrations suivent. Elles ont également dépassé le budget consacré à certaines rubriques : Education de base, Recherche scientifique et Innovation, Enseignements secondaires, Jeunesse et Education civique, Eau et Energie, Santé publique ou encore Fonction publique et Réforme administrative. Le phénomène du dépassement budgétaire touche presque tous les ministères, du moins sur certains programmes qu’ils conduisent. Même le Contrôle supérieur de l’Etat n’y échappe pas contrairement au ministère de l’Administration territoriale et la Décentralisation qui manque à l’appel. Toutefois, la dérive s’étend à d’autres rubriques de la dépense publique, notamment les pensions, les subventions et contributions ainsi que les dépenses communes. Ici encore, il y a violation de la loi portant régime financier de l’Etat qui stipule : « les dépenses ne peuvent être engagées et ordonnancées que dans les limites des crédits de paiements ouverts. »

Pourtant, ces modifications de crédits auraient pu être régularisées. Il aurait pour cela fallu que le Premier ministre prenne au préalable des actes de virements de crédits pour chaque chapitre. En cas d’urgence, le président de la République aurait pu signer des décrets d’avance. Le ministère des Finances affirme que ces documents existent, mais la Chambre des comptes ne les a pas reçus.

Dépenses courantes de fonctionnement

Pas de contrôle sur le Parlement et sur Elecam

Dans son rapport 2015, la Chambre des comptes regrette de ne pouvoir contrôler les budgets de l’Assemblée nationale, du Sénat, d’Elecam ainsi que de la Commission nationale des droits de l’Homme et des libertés. Dans le budget public 2014, ces institutions cumulent des dépenses courantes de fonctionnement chiffrées à 45,6 milliards F.Cfa.

Pas la peine d’aller voir ce qui est fait de ces sommes. En effet, le ministère des Finances considère que la dépense est entièrement exécutée lorsque les fonds sont débloqués au profit de ces quatre institutions, même si cela ne correspond pas à la réalisation effective des dépenses concernées.

La Chambre des comptes prévient alors que les informations mises à sa disposition indiquent que l’exécution du budget n’épouse pas toujours la réalité de la consommation des crédits.

Recettes

Des milliards en perdition

Au 31 décembre 2014, l’Etat du Cameroun cumulait plus de 1 000 milliards F.Cfa de recettes à recouvrer depuis l’an 2 000 (exactement 1 005 769 400 000 F.Cfa). Pour la seule année 2014, les restes à recouvrer ont dépassé 10 milliards (soit 10 164 500 000). Cette année-là, tous les revenus de l’Etat n’ont pas été recouvrés par les Impôts, les Douanes ou encore les services domaniaux. Les recettes ainsi en perdition portent sur certains titres émis : les avis de mise en recouvrement, les bulletins de liquidation douanière, les titres de domaine, les bulletins de recettes et autres redevables impôts et taxes.

En 2014, les Douanes et les Impôts ont pourtant dépassé leurs objectifs comme c’est le cas depuis plusieurs années. Il n’empêche que certaines recettes n’ont pas été recouvrées. Et c’est le cas chaque année d’ailleurs. Au terme de l’exercice budgétaire 2014, le cumul des restes à recouvrer a dépassé les 1 000 milliards F.Cfa.

Elargissement de l’assiette

Des recettes sous-estimées

En 2014, les recettes de l’Etat ont augmenté de 361,8 milliards F.Cfa par rapport aux prévisions. Deux ans plus tôt, le surplus a été de 636,5 milliards F.Cfa. Pourtant, il y a encore des restes à recouvrer. En 2014, ces restes ont dépassé 10 milliards, portant à plus de 1 000 milliards le montant cumulé depuis l’an 2 000. Il y a bien une curiosité : les prévisions sont dépassées alors que toutes les recettes ne sont pas recouvrées.

La Chambre des comptes constate que « depuis la loi des finances 2012, certaines recettes ont connu des recouvrements supérieurs à leurs prévisions ». Chiffres à l’appui, la juridiction de contrôle note que les « recouvrements ont parfois dépassé le double, voire le triple des montants prévus. » Du coup, les hauts magistrats interprètent cette situation comme « une sous-estimation du potentiel de certaines rubriques des recettes propres de l’Etat. »


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A titre d’exemple, la rubrique des amendes et condamnations pécuniaires a été réalisée à 175,88% en 2014. De quoi conclure que les prévisions n’avaient pas pris en compte les performances des années 2013 et 2012. L’autre illustration porte sur le compte 710 toujours budgétisé à 13 milliards 453 millions F.Cfa, or les réalisations ont atteint 15,7 milliards en 2012, puis 14,8 milliards en 2013 et 18,5 milliards en 2014.

Consommation

Des dépenses non régularisées

Le phénomène des dépenses non régularisées est devenu un problème permanant dans l’exécution du budget public. Concrètement, il s’agit de certaines catégories de dépenses qui sont payées par les comptables sans émissions et ordonnancements préalables. En avril 2019, l’instruction générale sur la comptabilité de l’Etat avait autorisé cette pratique qui avait déjà cours. Mais de telles opérations doivent ensuite être imputées à un compte budgétaire avant la clôture de l’exercice. C’est un impératif. Pourtant ce n’est pas fait.

Paul Biya à son arrivée à l’Elysée à Paris, le 12 décembre 2017. | Photo : AFP

La Chambre des comptes relève que cette mauvaise pratique remonte à l’exercice 2004. Onze ans plus tard, au terme de l’année 2014, aucune perspective de régularisation n’est encore en vue. Sur la seule année 2014, les dépenses non régularisées ont dépassé 31 milliards F.Cfa (précisément 31 392 304 083 F.Cfa). Depuis 2004, le montant cumulé atteint 400,7 milliards F.Cfa (exactement 400 722 635 748 F.Cfa).

La mauvaise pratique touchait également les recettes de l’Etat puisque les comptables publics peuvent aussi encaisser certaines catégories de recettes sans émissions et ordonnancements préalables. Ici, la régularisation a suivi ; si bien que les sommes à régulariser ont été ramenées à quelque 6,3 milliards F.Cfa. Ce qui n’est pas le cas des dépenses non régularisées qui grossissent au fil des années. Beaucoup de ces décaissements sont faits en fin d’exercice avec frénésie. L’objectif étant de consommer tous les budgets avant la clôture des comptes. Dès lors, la qualité de la dépense importe peu.

Compte 45

L’administration distribue l’argent

Les comptes 45 sont aussi appelés « dépôts des administrations ». Sur le principe, ils servent à maintenir les fonds dans le circuit du trésor public. Leur rôle est également celui d’une banque approvisionnée de liquidité et plus facilement accessible. En 2014, ces comptes ont cumulé un solde créditeur de 85,6 milliards F.Cfa (exactement 85 695 641 423 F.Cfa).

Mais la Chambre des comptes regrette la généralisation de ces comptes de dépôts. Résultat des courses, les dérives se généralisent aussi. Ces domptes sont irrégulièrement approvisionnés. Les dotations budgétaires sont transformées en dépôts, et gérées comme des caisses d’avances. Des marchés publics sont alors payés avant exécution ; et plusieurs ne sont jamais exécutés. Au finish, la consommation de ces comptes est fictive.

Dépenses d’investissement

25 milliards injustifiés chaque année

Où vont les 25 milliards F.Cfa affectés comme dépenses d’investissement de l’Etat au chapitre « Réhabilitation/Restructuration » ? Même après débat, aucune réponse n’a été apportée à cette question posée au cours de la présentation du rapport annuel 2015 de la Chambre des comptes de la Cour suprême.

Au cours de la discussion, plusieurs participants, y compris des magistrats de la Chambre, ont relevé une curiosité dans les comptes publics. Depuis l’année 2013 au moins, le budget annuel indique un montant de 25 milliards F.Cfa affectés à la réhabilitation et la restructuration des sociétés d’Etat. Pourtant, la dépense correspondante n’est pas mentionnée. Nulle part dans les comptes de l’Etat, il est indiqué la liste des entreprises restructurées ou réhabilitées, les montants débloqués ou ce qui a été fait concrètement. Ce constat a été fait en 2013, 2014 et 2015. Les fameux 25 milliards existent encore dans le budget 2016. Les sommes cumulent alors à 100 milliards F.Cfa.


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Dans son rapport, la Chambre des comptes écrit à la page 163 : « Les articles 2 et 3 du projet de loi de règlement indiquent que le chapitre 93 comportant un programme unique 703 Réhabilitation/Restructuration, avec une dotation d’un montant de 25 000 millions de F.Cfa, a été entièrement exécuté (100%). Cependant, le rapport final d’exécution du Bip 2014 ne précise ni les projets réalisés ni les entreprises bénéficiaires. Le ministère des Finances promet de préciser à l’avenir les projets réalisés ainsi que les différents bénéficiaires. »

Pourtant, jusqu’au 27 juillet 2017, les magistrats de la Chambre des comptes affirmaient encore qu’ils attendent toujours les éclairages promis par le Minfi.

La Chambre des comptes explique pourtant que pour bénéficier des fonds de restructuration, les entreprises doivent avoir un contrat plan avec l’Etat. Par ailleurs, elles doivent figurer dans la liste établie dans un arrêté signé conjointement par le ministre des Finances et le ministre de l’Economie, de la Planification et de l’Aménagement du territoire. Le texte ministériel indique également les dotations accordées, la liste des projets à exécuter, le chronogramme de leur mise en œuvre et la chaîne de résultats attendus.

Réalisé par Assongmo Necdem

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ASSONGMO NECDEM
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